中国是一个传统上的农业大国，农村人口占据总人口的绝大多数，与其他产业相比，农业在很大程度上“靠天吃饭”，可能遭遇更多的风险。而农民生活状态和生存保障既关乎农业生产的组织效率及经营成果，也是关系农村社会秩序稳定的重要因素。从1949年新中国成立至今半个多世纪的时间里，中国政府先是推行严格的计划经济体制，在发展战略上将重心放在城市，让农村服务于城市，用农业支援工业，导致中国社会城乡之间呈现出明显的“二元结构”。对于农民的生存保障，虽有集体社队养老保障的制度性安排，但由于人民公社僵化的经济组织及管理体制，导致集体经济发展缓慢，水平低下，集体社队在将农民强制性从家庭中分离开来进行统一养老供给后，没有充足的经济能力为集体养老保障模式提供支撑，因此，农民事实上仍然主要依靠传统的家庭养老方式获得老年生活保障。 农村集体经济落后的严重状况催生了家庭联产承包责任制，1978年中国政府确立了改革开放的基本国策。打破僵化的计划体制首先从农村突破，家庭联产承包责任制的推行极大调动了农民生产的积极性，农村商品经济开始发展，市场化成为农村改革的目标取向。农村家庭养老保障随着市场化的推进趋向弱化，家庭养老在取代集体社区养老成为主导的农村养老保障模式后重新陷入困境，而农村经济社会环境已深受市场机制影响及农村老龄化加快的现实，迫切需要建立与之相适应的养老保障制度，但1986年启动的农村养老保险制度改革，由于种种原因于1999年基本陷于停顿。 农村市场化改革深化趋势不可逆转，并逐步与城市市场化改革相互融合相互影响。在农村市场化、城镇化、工业化的过程中，传统农业中将农民与土地捆绑固化的局面将被彻底打破，农民将面临与城市职工一样在市场化环境下的种种风险。在各种风险中，老年风险首当其冲。因此，建立由政府主导的农村社会养老保险制度势在必行。有鉴于此，中国政府在新千年初重启农村社会养老保障工作，开始着手进行新型农村社会养老保险制度改革，史称“新农保”。政府在制度设计与安排、财政责任与资金负担、统一政策与具体实施方面都担当了“主导者”的角色，新型农村社会养老保障制度显示出与“老农保”明显的不同之处，就在于其由于政府责任到位而支撑起的制度可持续性。 与此同时，农村传统的家庭养老由于中国社会独有的孝道文化根深蒂固的影响，更由于社会养老保障制度运行尚处初期，对农民养老保障的标准极为有限，对农民“参保”的现实吸引力远没达到预期。国家开